Τρίτη, 29 Ιουλίου 2014

Σχέδιο Νόμου "Οριοθέτηση, διαχείριση και προστασία αιγιαλού και παραλίας" - Νομικά Ζητήματα



1. Εισαγωγικά 
Τον τελευταίο χρόνο η κυβέρνηση αποπειράται να μεταβάλλει ουσιωδώς όλο το νομοθετικό πλέγμα βασικών νομοθετημάτων που προστατεύουν το περιβάλλον, χάριν της πολυπόθητης ανάπτυξης. Ειδικότερα έχουν παρουσιαστεί νομοθετήματα για τα δάση, για τον χωροταξικό και πολεοδομικό σχεδιασμό, για τις χρήσεις γης, για την τακτοποίηση των αυθαιρέτων και πλέον για τον αιγιαλό και την παραλία. Προφανώς όλα συνδέονται μεταξύ τους και εξυπηρετούν τους ίδιους σκοπούς. 

Δεν είναι τυχαίο ότι το συγκεκριμένο νομοσχέδιο έχει ξεσηκώσει θύελλα διαμαρτυριών από πολίτες και φορείς. Δεν είναι επίσης τυχαίο ότι το νομοσχέδιο δεν  προωθείται από το Υπουργείο για θέματα περιβάλλοντος, αλλά από το Υπουργείο Οικονομικών. Είναι χαρακτηριστική ένδειξη το πώς αντιλαμβανόμαστε σε αυτή τη χώρα το περιβάλλον.

2.         Τι προβλέπει το νέο σχέδιο νόμου
Οι ρυθμίσεις πλήττουν ευθέως και ανεπανόρθωτα τον πυρήνα του φυσικού και πολιτιστικού κεφαλαίου της χώρας, ακτές, παραλίμνιες περιοχές, υγροτόπους, ευπαθή οικοσυστήματα, ενάλιες και παράκτιες αρχαιότητες, τοπίο και φυσικούς σχηματισμούς

Για πρώτη φορά στην ιστορία οι ακτές χάνουν τον κοινόχρηστο χαρακτήρα τους και οι πολίτες την ελεύθερη πρόσβαση σε αυτές, ενώ επιβραβεύονται για άλλη μια φορά οι καταπατητές σε βάρος του κράτους δικαίου.

Η εφαρμογή του νομοσχεδίου, θα στερήσει τη χώρα από το σπουδαιότερο συγκριτικό της πλεονέκτημα, τις θάλασσες, τις παραλίες. Στο συγκεκριμένο νομοσχέδιο μεταξύ άλλων προβλέπονται τα ακόλουθα:
  • Νομιμοποιεί επιχειρηματικής χρήσης αυθαίρετα και καταπατήσεις έναντι τιμήματος και δίχως ουσιαστική εκτίμηση περιβαλλοντικής επίπτωσης.
  • Επιτρέπει την ολοκληρωτική κατάληψη παραλιών από επιχειρηματικές εκμεταλλεύσεις.
  • Καταργεί στην πράξη τον κοινόχρηστο χαρακτήρα του αιγιαλού και θέτει στη διακριτική ευχέρεια του ιδιοκτήτη του ακινήτου να «αφήσει σε κοινή χρήση το τμήμα του ακινήτου που καταλαμβάνεται από τη ζώνη παραλίας».
  • Αφήνει εκτός προστασίας την παρόχθια ζώνη πολλών και μεγάλων λιμνών, τις οποίες χαρακτηρίζει ως «μικρές» και οι περισσότερες από τις οποίες αποτελούν πολύτιμο οικολογικό πόρο.
  • Καθιστά προαιρετική τη χάραξη παραλίας, υποβαθμίζοντας έτσι σοβαρά την οριοθέτηση της ζώνης προστασίας και τη διαπίστωση παρανομιών και καταπατήσεων.
  • Αγνοεί τον προ τριετίας νόμο για τη βιοποικιλότητα που επιβάλλει την οριοθέτηση και προστασία της «κρίσιμης παράκτιας ζώνης».
Το νομοθέτημα θα έλθει να τροποποιήσει τον ν.2971/2001 και να διευρύνει τις ρυθμίσεις που θεσπίστηκαν με τρεις κοινές υπουργικές αποφάσεις το 2009 (792 Β’), 2012 (1411 Β’) και 2014 (328 Β’), οι οποίες αφορούσαν στην παραχώρηση της απλής χρήσης του αιγιαλού, αλλά με χρονικό περιορισμό ισχύος.
Υπενθυμίζω ότι σχέδιο νόμου με ανάλογες ρυθμίσεις είχε παρουσιαστεί από το υπουργείο Οικονομικών το καλοκαίρι του 2006, ωστόσο ουδέποτε έφθασε στη Βουλή.

Αξίζει επίσης να σημειωθεί ότι τα τελευταία χρόνια έχουν ήδη θεσπιστεί εξαιρέσεις από τη νομοθεσία για την προστασία αιγιαλών και παραλίας. Οι κυριότερες από αυτές είναι:

·        Με τους ν.3986/11 και 4179/13 επετράπη η απευθείας παραχώρηση της χρήσης αιγιαλού και παραλίας, αλλά και η κατασκευή ή επέκταση λιμενικών έργων και οι προσχώσεις στις περιοχές όπου πραγματοποιούνται ειδικά σχέδια χωρικής ανάπτυξης δημοσίων ή ιδιωτικών στρατηγικών επενδύσεων (ΕΣΧΑΣΕ και ΕΣΧΑΔΑ[1]).
·        Ο ν.3982/11 έδωσε το ίδιο δικαίωμα σε εταιρίες ανάπτυξης επιχειρηματικών πάρκων, ενώ το ίδιο προτείνει το σχέδιο νόμου για την απλούστευση των διαδικασιών αδειοδότησης σε φορείς βιομηχανικών περιοχών.
·        Με τον 3978/ 2011 δόθηκε η δυνατότητα σε φορείς του δημοσίου, νομικά πρόσωπα δημοσίου δικαίου και οργανισμούς τοπικής αυτοδιοίκησης να νομιμοποιήσουν τα αυθαίρετά τους στον αιγιαλό.
·         Ο ν.4254/14 επέκτεινε το δικαίωμα αυτό και σε τουριστικούς λιμένες που έχουν περιέλθει στο ΤΑΙΠΕΔ.
·        Μια ρύθμιση με μεγάλες συνέπειες η οποία πέρασε στα «ψιλά» αφορά στη μείωση κατά 50% (από τα 100 μέτρα στα 50) της ελάχιστης απόστασης των κτιρίων από τον αιγιαλό, στον ν.4179/13.
·         Οι μόνες ευεργετικές για την προστασία του αιγιαλού και της παραλίας ρυθμίσεις έγιναν με τον ν. 3937/11 για τη βιοποικιλότητα, αλλά ουδέποτε εφαρμόστηκαν.
·        Πάντως οι ν.4014/11 και ο 4178/13 για τη νομιμοποίηση αυθαιρέτων εξαίρεσαν τον αιγιαλό και την παραλία.

3. Νομικά Ζητήματα
Οι ακτές της χώρας τελούσαν ήδη από την καθιέρωση του αρ. 24 του Συντάγματος 1975 υπό καθεστώς ειδικής προστασίας. Κατά τη νομολογία του ΣτΕ, οι ακτές[2], αποτελούν ιδιαίτερα ευπαθή οικοσυστήματα, τα οποία εύκολα διαταράσσονται από την εκτέλεση έργων ή οποιονδήποτε οικοδομικών εργασιών και τα οποία συνεπώς επιδέχονται μόνον ήπια ανάπτυξη, δηλαδή ανάπτυξη που δεν συνεπάγεται μεγάλη επιβάρυνση και ένταση του περιβάλλοντος[3].

Η προστασία αυτή αποσκοπεί προεχόντως στη διατήρηση της μορφολογίας των ακτών, στην ακεραιτότητα της ακτογραμμής, στην ελεύθερη και ακώλυτη πρόσβαση των πολτών προς την ακτή και στη διατήρηση του φυσικούς της προορισμού[4].

Επομένως η εκτέλεση οποιουδήποτε τεχνικού έργου ή κατασκευής στια ακτές και μάλιστα, είτε στη χερσαία είτα στη θαλάσσια ζώνη, δεν επιτρέπεται παρά μόνο εφόσον πληρούνται σωρευτικά τρεις προϋποθέσεις : α) το έργο είναι βιώσιμο, δηλαδή ότι από τη χωροθέτηση του, τη γενική περιβαλλοντική μελέτη και τους όρους της έχει προηγουμένως εξασφαλιστεί η συμβατότητα του με το οικείο οικοσύστημα, β) το έργο εντάσσεται σε συνολικό προγραμματισμό της επεμβάσεως στην ακτή χωρίς να προσβάλλει την αισθητική της και γ) το έργο επιβάλλεται από λόγους δημοσίου συμφέροντος.[5]           

Το ΣτΕ, όσες φορές αντιμετωπίζει ζητήματα προστασίας του παράκτιου χώρου, με βάση τις διατάξεις του άρθρου 24 Συντ., από έργα και δραστηριότητες που επιφυλάσσουν κινδύνους αλλοίωσης ή υποβάθμισής του, δεν περιορίζεται στην τυπική διάκριση μεταξύ αιγιαλού και παραλίας, αλλά προκρίνει την παροχή συνολικής προστασίας του παράκτιου χώρου, τον οποίο θεωρεί ενιαίο και μάλιστα ευπαθές οικοσύστημα[6].
           
«Πάσα κατασκευή ή εγκατάσταση στις ακτές συγχωρείται μόνον για λόγους δημοσίου συμφέροντος, δεόντως τεκμηριωμένου, και ουδέποτε χάριν ιδιωτικών συμφερόντων. Υπό το φως των ανωτέρω, κάθε σχετική επέμβαση αποτελεί ειδικό μέτρο που επιβάλλεται επιτρεπτώς μόνον κατόπιν πλήρως τεκμηριωμένης μελέτης, στο πλαίσιο ορθολογικού σχεδιασμού υπαγορευόμενου από χωροταξικά κριτήρια, συμφώνως προς την ιδιομορφία, τη φυσιογνωμία και τις ανάγκες κάθε περιοχής».
Η εκτίμηση αυτή, από το Επιστημονικό Συμβούλιο της Βουλής, καταδεικνύει την απόσταση που έχει το υπό διαβούλευση σχέδιο νόμου για τον αιγιαλό και την παραλία από τη συνταγματική επιταγή.

Επισημαίνω επίσης τον αφανή ρόλο του ΤΑΙΠΕΔ, ο οποιος συνομολογείται άρρητα σε διάφορα επουσιώδη σημεία του νομοσχεδίου (βλ. για παράδειγμα την αναφορά στην «παραχωρούσα αρχή» αντί του ΥΠΟΙΚ, στο αρ. 10 παρ. 5). Η ψήφιση του νόμου θα απελευθερώσει το ΤΑΙΠΕΔ για μαζική αξιοποίηση/ ιδιωτικοποίηση αιγιαλών και παραλιών.

Το αρχικό σχέδιο νόμου δεν προσκρούει μόνο στο άρθρο 24 για την προστασία του περιβάλλοντος, αλλά και στα άρθρα 2 και 5 για την προστασία της αξίας του ανθρώπου και της ανθρώπινης προσωπικότητας.

Οι ταμειακοί λόγοι ακόμα και σήμερα δεν αναγνωρίζονται από το ΣτΕ ως τέτοιοι, ούτε το ιδιωτικό επιχειρηματικό συμφέρον,  Επιπλέον, τα κοινόχρηστα πράγματα, δηλαδή ο αιγιαλός και η παραλία, τα άλση, οι πλατείες και οι δρόμοι έχουν ως κύριο προορισμό να εξυπηρετούν την κοινή χρήση. Οτιδήποτε αναιρεί τον κοινόχρηστο χαρακτήρα τους ή παρακωλύει τη χρήση είναι όχι μόνο αντισυνταγματικό, αλλά αντίθετο και στις απλές διατάξεις του αστικού κώδικα

Αξίζει να σημειωθεί και η αντίδραση του Συνηγόρου του Πολίτη με μια πολύ στοιχειοθετημένη πρόταση 916.6.2014) προς τον Υπουργό Οικονομικών.[7] και ο οποίος εγείρει σοβαρές ενστάσεις για την οφειλόμενη εξασφάλιση της κοινής χρήσης και της περιβαλλοντικής προστασίας της παράκτιας ζώνης και των οικοσυστημάτων.  Καταλήγει ότι το σχέδιο νόμου «υποθηκεύει την περιβαλλοντική αξία της παράκτιας ζώνης και εκθέτει τη χώρα στην διεθνή κοινότητα.

4.  Πλαίσιο Τροποποιήσεων
Δεν παραβλέπουμε ότι και το υφιστάμενο νομοθετικό πλαίσιο με τον ν. 2971/2001 έχει πολλά προβλήματα και χρειάζεται τροποποιήσεις, αφού  υφίσταται ανάγκη από ένα πραγματικά σαφές, αποτελεσματικό, εφαρμόσιμο και απαραίτητα προστατευτικό νομοσχέδιο για την παράκτια ζώνη της χώρας, με βάση επιστημονικά κριτήρια. Ωστόσο το κείμενο που τέθηκε σε διαβούλευση είναι το άκρως αντίθετο.

Το σωστό πλαίσιο στο οποίο πρέπει να κινηθεί η τροποποίηση του νομοθετικού πλαισίου τέθηκε στη διαβούλευση. Ειδικότερα :
·  Ολοκληρωμένη διαχείριση και οριοθέτηση της παράκτιας ζώνης, ως φυσικής υποδομής για μια πραγματικά ζωντανή οικονομία και ένα περιβαλλοντικά ασφαλές μέλλον και ως χαρακτηριστικού ελληνικού τοπίου και στοιχείου της ελληνικής πολιτισμικής ταυτότητας.  (Στο υφιστάμενο νομοσχέδιο, «σπάει» τη διαδικασία του καθορισμού της ζώνης αιγιαλού από αυτή της ζώνης παραλίας)
·        Θέσπιση αδόμητης ζώνης τουλάχιστον 100 μ. για νέες κατασκευές, όπως επιτάσσει το Πρωτόκολλο «για την ολοκληρωμένη διαχείριση των παράκτιων ζωνών της Μεσογείου» (Απόφαση Συμβουλίου 2009/89/ΕΚ).
·        Κατοχύρωση της απρόσκοπτης πρόσβασης και κοινής χρήσης όλης της έκτασης του αιγιαλού και της παραλίας.
·        Ολοκληρωμένη διαχείριση της παράκτιας ζώνης και όχι αποσπασματική ή ανάλογα με τις προτεραιότητες του κάθε συναρμόδιου υπουργείου, με βάση την προσέγγιση της απόφασης 2009/89/ΕΚ.
·        Άμεση καταγραφή και δημοσιοποίηση όλων των αυθαιρέτων σε αιγιαλό και παραλία, επιβολή και είσπραξη των σχετικών προστίμων.
·        Διασφάλιση της προστασίας και οικοσυστημικής διαχείρισης των παρόχθιων οικοσυστημάτων και του κοινόχρηστου χαρακτήρα της και παρόχθιας ζώνης σε όλες τις λίμνες και τους ποταμούς

5.         Μετά τις θυελλώδεις αντιδράσεις διαβάζουμε ότι ο ίδιος ο Υπουργός ΠΕΚΑ παίρνει αποστάσεις και θεωρεί ότι δεν απαιτείται κπ ειδικό νομοσχέδιο[8], «παρά μόνο συγκεκριμένες, απλές ρυθμίσεις θεσμικής και νομικής θωράκισης της χάραξής του και αξιόπιστης αποτύπωσής του σε χάρτες και διαγράμματα».  Ο υπουργός ΠΕΚΑ επισημαίνει ουσιαστικά πως αναγκαία είναι μόνο η χάραξη του αιγιαλού και η δημιουργία ενός σύγχρονου εργαλείου χάραξης του αιγιαλού.
Δεν διαφωνεί κανείς με αυτό. Αυτό που ωστόσο θα πρέπει να προσεχθεί είναι με ποιο τρόπο θα γίνεται ο καθορισμός και με ποιες μεθόδους. Με αυτόν που προέβλεπε ο ν. 2971/2001 ή με αυτόν που καθιερώνεται στο σχέδιο νόμου (με ορθοφωτοχάρτες). Ορθά επισημαίνει ο Συνήγορος του Πολίτη ότι τα στοιχεία αυτά, «…δεν είναι δυνατόν να εκφραστούν άμεσα ποσοτικά και μετρητικά…με αποτέλεσμα να καθιστούν διαβλητή τη χάραξη της προκαταρκτικής οριογραμμής του αιγιαλού
Διαβάζουμε επίσης ότι μπροστά στις αντιδράσεις, το νομοσχέδιο σπάει στα δύο[9] και τις επίμαχες διατάξεις τις αφήνουν γι αργότερα.
Είναι σημαντικό η όποια τροποποίηση να αντιμετωπισθεί και να σχεδιασθεί συνολικά και όχι αποσπασματικά.

6.         Το ΣτΕ έχει ακυρώσει άπειρα νομοσχέδια πολύ ηπιότερης περιβαλλοντικής επιβάρυνσης από αυτό που ετοιμάζει η κυβέρνηση. Θεωρώ δεδομένο ότι είναι ένα νομοσχέδιο που θα πέσει αυτόματα ή σχεδόν αυτόματα στην πρώτη προσφυγή στο ΣτΕ, όπως ακυρώθηκε και ο ν. 4014/2011 για την τακτοποίηση των αυθαιρέτων. Η νομική αντίδραση θα πρέπει να προετοιμάζεται από τώρα.

Ωστόσο η επαγρύπνηση και η αντίδραση όλων των φορέων πρέπει να είναι συνεχής. Μόνο έτσι δεν θα περάσει το νομοσχέδιο έκτρωμα και θα προστατεύσουμε τους αιγιαλούς και τις παραλίες μας το σημαντικότερο κοινόχρηστο πράγμα που προσφέρει η χώρα μας. 


[1] ΕΣΧΑΣΕ = Ειδικά Σχέδια Χωρικής Ανάπτυξης Στρατηγικών Επενδύσεων
ΕΣΧΑΔΑ =    Ειδικά Σχέδια Χωρικής Ανάπτυξης Δημόσιων. Ακινήτων
[2] δηλαδή η οριακή γραμμή στην οποία συναντώνται ξηρά και θάλασσα
[3] ΣτΕ 2993/1998, ΣτΕ 327/1999, ΣτΕ 3146/1998 9προβλήτα Μυκόνου), Νόμος και Φύση 1998, σελ. 619 με σχόλιο Γ. Παπαδημητρίου
[4] ΣτΕ 1585/1990, Ε. Κουρογένης, Η συνταγματική προστασία των ακτών, ΠερΔικ 2/2002, σ. 278, ΣτΕ 327/1999, ΠερΔικ 1999, σ. 75, ΣτΕ 3818/1996, ΣτΕ 637/1998 και ΣτΕ 327/1999 Οι ακτές δηλαδή η οριακή γραμμή στην οποία συναντώνται ξηρά και θάλασσα» αποτελούν ευπαθή οικοσυστήματα, των οποίων η χερσαία και θαλάσσια ζώνη, μετά της αντιστοίχου χλωρίδος και πανίδας, ευρίσκονται σε στενή λειτουργική αλληλεξάρτηση.
[5] ΣτΕ ΠΕ 16/1996 ΖΟΕ Σύρου, Νόμος και Φύση 1996, σ. 134, ΣτΕ 3146/1998, ΣτΕ 2993/1998, ΣτΕ 2502/1999
[6] Σε ότι ειδικότερα αφορά τον αιγιαλό, το Δικαστήριο δέχεται κατά πάγια νομολογία ότι είναι πράγμα κοινόχρηστο, που χρησιμεύει στην επαφή του ανθρώπου με τη θάλασσα, εκεί όπου αυτή συναντάται με τη ξηρά και άρα διευκολύνει την πρόσβαση του ατόμου σε αυτήν και την απόλαυση των υπολοίπών χρήσεων της.( ΣτΕ 115/1987, ΣτΕ 3094/1989, ΣτΕ 1585/1995) Με την έννοια αυτή ο αιγιαλός είναι πάντοτε αδόμητος. Κατά συνέπεια, σύμφωνα πάντα με το ΣτΕ, απαραίτητη προϋπόθεση για την εκτέλεση οποιουδήποτε έργου κοντά στις ακτές είναι η προηγούμενη χάραξη των ορίων του αιγιαλού, προκειμένου να καθίσταται σαφές και αναμφισβήτητο ότι το υπό κατασκευή έργο δεν καταλαμβάνει τμήμα του αιγιαλού.( ΣτΕ 2161/1994 βλ και Παπαπετρόπουλο Α., Οι μελέτες περιβαλλοντικών επιπτώσεων στην ευρωπαϊκή και ελληνική έννομη τάξη, 2003, Σ. 134-135)
[7] http://www.synigoros.gr/resources/epistolh-aigialos.pdf
[8] http://www.econews.gr/2014/07/23/maniatis-aigialos-116518/
[9] http://www.ethnos.gr/article.asp?catid=22767&subid=2&pubid=64027064

Δεν υπάρχουν σχόλια:

Δημοσίευση σχολίου